Aus der Einleitung:

Die öffentliche Verwaltung in der Schweiz genießt einen hervorragenden Ruf. Im internationalen Vergleich ist sie immer noch relativ klein, überschaubar und bürgernahe. Sie hat sich in den letzten zehn, zwanzig Jahren im Zeichen von New Public Management professionalisiert. Der öffentliche Dienst funktioniert korrekt trotz Rationalisierungen und teilweise einschneidender Reorganisationen. Belegschaften und Kader aller Stufen sind vom Arbeitsmarkt weit weniger abgeschottet als früher und gleichen sich in Ausbildung und Karriereverhalten den in der Privatwirtschaft geltenden Standards an. Wer über Erfahrung sowohl im privaten wie im öffentlichen Raum verfügt, konstatiert zwar gewisse Unterschiede in der (Führungs-)Kultur, attestiert aber dem Verwaltungspersonal Ebenbürtigkeit in punkto Sachkompetenz, Engagement und Leistungswille.

Viele Positionen im öffentlichen Bereich sind mit Persönlichkeiten besetzt, die auch in anderen Kontexten zu Spitzenleistungen fähig wären. Und dennoch: Im öffentlichen Sektor herrscht oft eine miese Stimmung. Wer sich hier umschaut, spürt wenig Freude und Zuversicht. Wo sind die (politischen) Visionen, wo ist die Mission (und nicht nur der trockene Auftrag!) dieser einst stolzen Institutionen geblieben? Der sprühende Geist des Auf- und Umbruchs der 90er Jahre scheint irgendwie entwichen; es herrscht eher Abbruchstimmung. Die Klagen betreffen nicht nur das Materielle wie Ressourcenknappheit und retardierende Lohnentwicklung. Sie richten sich gegen mangelnde Anerkennung, mehr noch gegen die Unfähigkeit politisch vorgesetzter Behörden, gegen wenig sensible oder zögerliche Exekutiven und vor allem gegen Parlamente und Parteien, die sich medial aufplustern, große Hektik verursachen, aber den Entscheidprozess nur lähmen. Viele Verwaltungschefs ärgert, dass sie oft mehr Zeit und Energie in die Legitimation ihres Handelns investieren müssen als in eigentlich produktive Arbeitsschritte. Das Gerangel zwischen Linie und Stäben, das Hü und Hott im parlamentarischen Prozess, die Aufdringlichkeiten des Investigationsjournalismus, also Aufwand an der politischen Flanke der Verwaltungsarbeit, legt bei mancher Führungskraft die Nerven blank.

Umgekehrt geht auch die Politik mit der Verwaltung hart ins Gericht. Wir leben im Zeitalter der Aufsichts- und (angedrohten) Untersuchungskommissionen. Manchmal gewinnt man den Eindruck, je weniger sich Parlamente auf politische Ziele zu einigen verstünden, umso freudiger kaprizierten sie sich auf ihre Aufsichtsfunktion. Hier kann man mediale Aufmerksamkeit rascher erzeugen und besser in politischen Einfluss auf Regierung und Verwaltung ummünzen als mit allen Bemühungen im inflationären Bereich parlamentarischer Vorstöße, wo die Kommunikation bisweilen eher wie ein mühsamer Dialog unter Autisten anmutet. Die Auseinandersetzungen um eine grundsätzliche Politik- und Regierungsreform verlaufen meistens im Sande. Oft bewirken sie nur punktuelle Eingriffe in das Verwaltungssystem, aber vieles deutet darauf hin, dass die Kritik am administrativen Apparat eigentlich der politischen Führung gilt. Und wenn gar Exekutivmitglieder wider besseres Wissen von der weitgehend modernisierten Verwaltung immer noch als von einer ?geschützten Werkstatt? plappern, dann dient solch populistische Diffamierung eher einer Fundamentalkritik am politischen System.

Die staatspolitische Diskussion tendiert dazu, die öffentliche Verwaltung nur als ein Anhängsel der Politik zu betrachten. Diese Sichtweise scheint heute kaum mehr gerechtfertigt, aber sie ist trotzdem noch weit verbreitet und das nicht ohne Grund. Denn gerade in demokratisch verfassten Systemen sollte die Verwaltung idealerweise ja genau das und nur das vollziehen, was die Politik als vorgesetzte Instanz anordnet. Diese streng legalistische Sicht der Dinge erweist sich indes ? je länger, je mehr ? als zu einfach und bezüglich ihrer Konsequenzen als höchst problematisch.

Wer die Schnittstelle von Politik und Verwaltung nur als eine Einbahnstraße mit eindeutigem hierarchischem Gefälle versteht, kann weder erkennen noch bewusst den Umstand nutzen, dass der unaufhaltsame Prozess gesellschaftlicher Ausdifferenzierung auch innerhalb des politisch-administrativen Systems ein komplexes Gebilde spezialisierter Instanzen mit gegenseitigen Abhängigkeiten entstehen ließ. Diese Eigenkomplexität des politisch-administrativen Systems ist Voraussetzung für seinen adäquaten Umgang mit anderen spezialisierten Funktionssystemen.

Wenn Politik ihren Anspruch auf Steuerung der immer komplexeren sozialen Entwicklung aufrechterhalten und auch nur einigermaßen einlösen will, ist sie auf die Nutzung von Spezialwissen, von breiter Erfahrung und hoher Kompetenz angewiesen, was ohne eine entsprechende Professionalisierung in der Verwaltung nicht zu haben ist. Die Politik muss damit (ein Paradoxon der Demokratie!) auch eine gewisse Unabhängigkeit und Selbststeuerung ihres administrativen Apparats in Kauf nehmen. Denn der Durchgriff des Auftraggebers bis in die Details aller Ausführungen wäre notwendigerweise mit einem Qualitätsverlust vieler Prozesse verbunden. Eine vergleichbare Situation existiert übrigens auch in der Wirtschaft; die neuere Institutionenökonomie diskutiert sie als Principal-Agent-Problem (vgl. Reichard 2002c). An der Schnittstelle von Politik und Verwaltung ergeben sich spannende Einblicke in viele Entwicklungsprobleme unserer Gesellschaft und in den Wandel der Staatsfunktion. Die Ausdifferenzierung in erfolgreich sich spezialisierende, weitgehend autonome Funktionssysteme (Wirtschaft, Wissenschaft, Recht, Gesundheit etc.) macht moderne Gesellschaften äußerst leistungsfähig, aber politisch auch kaum mehr steuerbar.

Denn diese Funktionssysteme sind selbstreferenziell, also stark auf ihre eigene Entwicklung und auf ihre je spezifischen Interessen bezogen. Indem sie viele selbst erzeugte Probleme externalisieren, belasten sie ihr Umfeld und delegieren damit Widersprüche an das Gesamtsystem, für das sich traditionellerweise die Politik als zuständig erklärt. Bisher ist auch kein anderes Funktionssystem in Sicht, das Verantwortung für die Steuerung der Gesamtgesellschaft übernehmen könnte oder wollte und dazu auch nur hinreichend legitimiert wäre. Angesichts der wirtschaftlichen und sozialen Dynamik droht aber heute eine Überforderung des politisch-administrativen Systems. Wenn der Staat als Instrument der Politik nicht überlastet, handlungsunfähig und damit unglaubwürdig werden soll, müssen seine Funktionen immer wieder neu überdacht und auf seine realen Handlungsmöglichkeiten abgestimmt werden. Dabei spielen nicht nur die Ressourcen eine wichtige Rolle, sondern auch Konzepte der politischen Steuerung und die entsprechenden verwaltungspolitischen Leitbilder (vgl. Jann 2002a). Solche Modelle strukturieren die Schnittstelle zwischen politisch-administrativem System und den übrigen sozialen Funktionssystemen; sie formen aber auch die Diskussionen zwischen Politik und Verwaltung. In der Nachkriegszeit sind bisher vor allem zwei Modelle für die politische Steuerung prägend gewesen: Bürokratie und Management. Ein drittes Konzept, Governance, hat derzeit sehr große Chancen, sich als künftiges Paradigma zu etablieren, weil es unter den heutigen Bedingungen die spezifischen Schwierigkeiten und Chancen politischer Steuerung besser perzipierbar macht als das Bürokratie- oder das Managementmodell.

Die folgenden Betrachtungen zur Schnittstellenproblematik von Politik und Verwaltung in der Schweiz und zur politischen Steuerung in den letzten 25 Jahren sind zugegebenermaßen stark durch persönliche Erfahrungen geprägt. Nach 15 Jahren historischer und sozialwissenschaftlicher Ausbildung, Forschung und Lehre im universitären Bereich, zuletzt vier Jahre am Forschungszentrum für schweizerische Politik der Universität Bern, konnte ich anfangs 1980 als Persönlicher Mitarbeiter und Berater von Bundesrat Ritschard, damals Finanzminister der Schweiz, in die Bundesverwaltung eintreten und von dieser privilegierten Warte aus vier Jahre lang die Schnittstellenprobleme von Politik und Verwaltung hautnah miterleben. Nach drei weiteren Jahren in verwaltungsnahen Wissenschafts- und Beratungssystemen übernahm ich anfangs 1987 die Gesamtprojektleitung einer Reorganisation der Staatsverwaltung des Kantons Bern. Auf den Herbst 1989 wählte mich der Bundesrat zum Direktor des Eidgenössischen Personalamtes (EPA), des Kompetenzzentrums für Personal-, Führungs- und Organisationsfragen mit Querschnittsfunktion für die ganze Verwaltung auf Bundesebene. In dieser Eigenschaft habe ich während 16 Jahren unzählige kleinere sowie einige größere Reformen und Reorganisationen mitgestalten und begleiten dürfen (und zu einem kleinen Teil auch erdulden müssen). Die gewichtigsten waren wohl die Auslagerungen einiger Staatsfunktionen, vor allem der Großbetriebe SBB und PTT, aus der Zentralverwaltung sowie die Entwicklung und Implementierung neuer Führungskonzepte im Sinne des New Public Management. Von großer Bedeutung erwies sich dabei eine radikale Umgestaltung des Bundespersonalrechts und der Personalpolitik. Die heftig umstrittene Abschaffung des Beamtenstatus? machte eine (immer noch öffentlichrechtliche, aber kündbare) Anstellung des Personals auf Vertragsbasis möglich; damit konnte die hoheitliche Substanz des öffentlichen Arbeitsrechts um kontraktuelle Elemente individuell ergänzt und kreativ erweitert werden. Gleichzeitig fanden sowohl die Führung über Zielvereinbarung als auch eine nach Leistung differenzierbare Lohngestaltung ihre gesetzliche Basis. Schließlich sollte eine aktive Personal- und Organisationsentwicklung den Staat als Arbeitgeber über eine moderne Führungspraxis und über Employability-Programme attraktiv machen; nicht Arbeitsplatzgarantie, sondern die Sicherung der Beschäftigung auch im institutionellen Wandel durch die Entwicklung von Wissen, Können, Wollen und Dürfen war angesagt. Aber gerade was die notwendigen Investitionen in die Zukunft des Personals und was die Personalbindung betrifft, führten massive Sparübungen und ein wenig verlässliches, unsensibles Verhalten auf Arbeitgeberseite zu einer massiven Glaubwürdigkeitslücke in der neuen Personalpolitik des Bundes, die ich so nicht mehr verantworten und mittragen wollte.