Hans Jürgen Rösner

Grundzüge sozialpolitischer Beratung in der Entwicklungszusammenarbeit

25 Seiten · 3,95 EUR
(21. Februar 2007)

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Aus der Einleitung:

Erst gegen Ende der 80er Jahre haben IWF und Weltbank ihren zuvor rein marktwirtschaftlich orientierten Ansatz geändert und damit begonnen, die sozialen Dimensionen struktureller Anpassungsprogramme miteinzubeziehen. Nachdem im Zusammenhang mit der Finanzkrise in Asien während der zweiten Hälfte der 90er Jahre erneut die Unzulänglichkeiten einer rein finanzwirtschaftlichen Krisenbekämpfung deutlich geworden waren und zu heftiger Kritik, insbesondere des Weltwährungsfonds, geführt hatten, scheint sich nun ein qualitativ bedeutsamer Übergang von der zuvor prozeßpolitischen zur ordnungspolitisch angelegten institutionellen Betrachtung anzudeuten, die das gesellschaftliche Umfeld avisierter Reformen stärker berücksichtigt.

Insbesondere ist die Notwendigkeit sozialer und politischer Akzeptanz für die Durchführbarkeit und Nachhaltigkeit von Maßnahmen zur Krisenbekämpfung erkannt worden. Allerdings dominieren bei der Formulierung der Anpassungsprogramme nach wie vor Wirtschafts– und Finanzexperten, die Fragen der sozialen Sicherung relativ fernstehen, so daß eine wirksame Zusammenarbeit mit den Trägern der sozialen Sicherungseinrichtungen vor Ort häufig nicht zustandekommt. Aufgaben im Bereich der sozialpolitischen Begleitung und Absicherung von Krisenbekämpfungsmaßnahmen sollten deshalb von Experten durchgeführt werden.

Bei dieser sozialpolitischen Beratung ist zunächst nach zwei methodisch unterschiedlichen Vorgehensweisen und ihren entsprechenden Aufgabenfeldern zu differenzieren. Die erste besteht in einer eher kurzfristig und operativ technisch ausgerichteten Beratung bei der Überwindung bedrohlicher Krisenfolgen. Wie am Beispiel der Asienkrise deutlich geworden ist, kann dies bis zu unmittelbar existenzsichernden Maßnahmen gehen, wenn zum Beispiel wegen unzureichender oder nichtbestehender öffentlicher Einrichtungen zur sozialen Sicherung kurzfristig Einkommensersatzleistungen nötig werden bis hin zur Verteilung von Lebensmitteln an wegen Arbeitslosigkeit hungernde Bevölkerungsgruppen. Kennzeichen dieser operativen sozialpolitischen Beratung ist, daß sie fallweise und prozeßpolitisch orientiert vorgeht und sich auf ein bestimmtes, zumeist regional oder gruppenspezifisch genau definierbares Einzelproblem (Armut, Wohnungsnot, Frauendiskriminierung, Arbeitslosigkeit) bezieht. Ihr Vorteil besteht in der kurzfristigen Wirksamkeit, mit der sie das sonstige Krisenmanagement abzustützen vermag, doch führt dies häufig dazu, Symptome zu kurieren, ohne zu den eigentlichen Ursachen vorzustoßen. Dies beeinträchtigt nicht nur die Nachhaltigkeit, sondern führt auch dazu, daß die gesamtwirtschaftliche Relevanz derartiger Einzelmaßnahmen oft eher gering bleibt.

Die zweite Vorgehensweise ist eher langfristig und strategisch institutionell ausgerichtet. Sozialpolitische Systemberatung setzt dagegen bei den institutionell- rechtlichen bzw. institutionell-administrativen Gegebenheiten an und ist entsprechend generalisierend und ordnungspolitisch orientiert. Sie sucht nach den tieferliegenden Ursachen für bestimmte soziale Mißstände und versucht diese dann auf der institutionellen Ebene zu beseitigen, so etwa durch die Änderung entsprechender Gesetze und Rechtsverordnungen, durch Verwaltungsreformen oder auch nur durch verbesserte Durchführungsbestimmungen. Deshalb tendiert die reine Systemberatung dazu, von der kurzfristigen Bekämpfung aktueller Notsituationen im Einzelfall eher zu abstrahieren und dafür längerfristige Lösungen anzustreben. Auf Dauer angelegte Reformprozesse, so etwa der Aufbau einer funktionsfähigen öffentlichen Verwaltung oder eines ökonomisch effizienten und sozial ausgewogenen Besteuerungssystems sowie die Durchsetzung eines wirtschaftlich tragfähigen und effektiven Systems sozialer Sicherung, nehmen für gewöhnlich relativ viel Zeit in Anspruch und entfalten erst allmählich ihre Wirkung, die dafür aber nachhaltiger ausfällt.

Wegen dieser Unterschiede in der zeitlichen und methodischen Dimension ergänzen sich beide Beratungsbereiche in sinnvoller Weise: die technisch-operative Beratung zeigt bei der Bewältigung drängender Einzelprobleme die konzeptionellen Ansatzpunkte auf, an denen die Systemberatung bei der Gestaltung der Rahmenbedingungen dann ansetzen kann. Auf der anderen Seite wird die bloße technische Beratung keine Nachhaltigkeit erzielen, wenn mit der Systemberatung nicht entsprechend günstige institutionelle Umfeldbedingungen geschaffen werden, die dauerhafte Veränderungen gewährleisten. Eine weitere Ergänzung besteht darin, daß auch an sich erfolgreiche technische Beratungsprojekte oft den Charakter regional und funktional begrenzter „Insellösungen“ nicht zu überschreiten vermögen. Die Einbindung derartiger Einzelmaßnahmen in Systemberatungsprogramme kann hier dazu beitragen, die gesellschaftlich relevante Signifikanzschwelle zu überwinden. Die methodische Gestaltung dieser Systemberatung soll Gegenstand des folgenden Beitrags sein. Zum einen, weil hinsichtlich der sozialpolitischen Beratung in der Technischen Entwicklungszusammenarbeit inzwischen Grundlagen erarbeitet worden sind; zum anderen, weil im Gegensatz dazu die methodische Gestaltung eines sozial effektiven und ökonomisch effizienten Gesamtsystems sozialer Sicherung bislang noch vernachlässigt worden ist. Die folgenden Darstellung wird sich dabei konzeptionell und inhaltlich an den Grundgedanken einer sozialen Marktwirtschaft orientieren. Entsprechend wird die Bezeichnung „Sozialpolitik“ als Obergriff für alle Ziele, Instrumente und Träger verwendet, mit Hilfe derer das Ziel soziale Sicherheit durch Maßnahmen sozialer Sicherung angestrebt werden soll. Die realisierte Gesamtheit aller dieser Maßnahmen ergibt dann das jeweilige System der sozialen Sicherung. Bei der methodischen und inhaltlichen Gestaltung durch Systemberatung soll im Folgenden nach den Handlungsebenen der Situationsanalyse, der Zielbestimmung und Zieloperationalisierung, der Auswahl von Methoden und Instrumenten sowie schließlich der Trägerzuordnung unterschieden werden.