David Kurz

New Public Management und Verwaltungskomplexität

22 Seiten · 4,16 EUR
(Januar 2008)

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Aus der Einleitung:

In der akademischen Welt erfreut sich der Begriff des New Public Management (NPM) noch immer einer großen Verbreitung. Mit ihm verbindet sich seit den neunziger Jahren die Hoffnung, die öffentliche Verwaltung von ihrem bürokratischen Ruf zu befreien und einen Beitrag zu ihrer Modernisierung zu leisten. Im Kern beschäftigt sich das NPM mit einer Betriebswirtschaftslehre des öffentlichen Sektors, die auf Wirtschaftlichkeit, also auf die Optimierung des Verhältnisses von Zwecken und Mitteln abstellt. Die deutsche Übersetzung lautet ‚Neues Steuerungsmodell‘ oder auch ‚Wirkungsorientierte Verwaltung‘, womit sogleich ein Eindruck von den hohen Erwartungen an diesen Begriff vermittelt wird. Schon die Semantik lässt vermuten, dass die Steuerung der Verwaltung sowie deren Wirkungen in der Vergangenheit Erwartungen enttäuscht haben.

In der Verwaltungspraxis sieht man das NPM heute nüchterner. Zwar bildet es etwa weiterhin eine Säule der Modernisierung der Bundesverwaltung, doch lassen jüngere Evaluierungen der Reformen trotz diverser Erfolge selbst über einen zehnjährigen Betrachtungszeitraum nicht zweifelsfrei auf eine höhere Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit der Verwaltungsaktivitäten schließen. Stattdessen fallen vermehrt nicht-intendierte Nebenwirkungen der Wirkungsorientierung auf. Zumeist wird daraus in der akademischen Welt die Schlussfolgerung abgeleitet, dass die Instrumente des NPM nicht sachgemäß oder nur halbherzig implementiert wurden.

In diesem Beitrag soll demgegenüber der Verdacht formuliert werden, dass das NPM nicht erst in seiner praktischen Anwendung, sondern bereits in seiner theoretischen Fundierung Defizite aufweist. Um diesen Gedanken zu veranschaulichen, wird die soziologische Systemtheorie in der Fassung von Niklas Luhmann bemüht, die es erlaubt, die enge Perspektive der Betriebswirtschaftslehre zu überwinden und deren Leistung in einer öffentlichen Verwaltung zur Disposition zu stellen. Bereits in einer seiner ersten Veröffentlichungen, „Die Grenzen einer betriebswirtschaftlichen Verwaltungslehre“ (1965), bespricht Luhmann eine Dissertation (Bischofsberger 1964), die eine Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung entwirft, lange bevor der Begriff des NPM aufkommt. Luhmann deckt darin Theoriedefizite einer betriebswirtschaftlich ausgerichteten Verwaltung auf. Im Grunde könnte man es bei dieser Analyse belassen, denn im Kern hat sich die Argumentation der Befürworter einer betriebswirtschaftlich ausgerichteten Verwaltung seither kaum verändert. Gleichwohl lohnt es sich, die im Rahmen des NPM vorgebrachten Argumente auf ihre Aktualität zu überprüfen und dabei auch auf jüngere Veröffentlichungen Luhmanns zurückzugreifen, die gerade Fragen nach Möglichkeiten und Grenzen der Steuerung von sozialen Systemen – oder eben: der Bewirkung von Wirkungen – konsistent zu behandeln erlauben. Zuletzt fragt dieser Beitrag nach den Voraussetzungen eines Management- Begriffs, der sowohl für die Praxis der öffentlichen Verwaltung als auch für deren wissenschaftlich adäquate Beschreibung Relevanz beanspruchen möchte. Ein solcher Management-Begriff, so wird sich zeigen, ist zugleich voraussetzungsreicher und bescheidener als das NPM.