Aus der Einleitung:

Die deutschen Kommunen müssen seit Jahren unter dem Vorzeichen knapper Finanzmittel wirtschaften. Ansatzpunkte für die Verbesserung der finanziellen Situation werden in Deutschland insbesondere seit den 1990er Jahren in der Veränderung der Rechts- und Bezugsformen öffentlicher Dienstleistungserstellung gesehen. Die Wahl einer adäquaten Rechtsform ist bis heute ein Schlüssel zur Optimierung öffentlicher Dienstleistungen. Diese Diskussion betrifft die gesamte Bandbreite öffentlicher Aufgabenwahrnehmung und Leistungserstellung. In diesem Beitrag fokussieren die Autoren lediglich einen kleinen Ausschnitt, nämlich kommunale Inhouse-Dienstleistungen mit gewerblichem Charakter. Damit stehen hier jene öffentlichen Dienstleistungen im Vordergrund, die die öffentliche Verwaltung für sich selbst, d.h. zur Gewährleistung ihrer öffentlichen Aufgaben, erstellt und die überwiegend durch ihren gewerblichen Charakter auffällig sind. Bei diesen Leistungen stellt sich nachdrücklich die Frage, ob der Markt nicht wirtschaftlicher anbieten kann und daher der Bezug externer Leistungen bzw. die Privatisierung eigener Gewerbebetriebe einer verwaltungseigenen Leistungserstellung vorzuziehen ist.

Die Liste dieser Inhouse-Dienstleistungen ist lang und kann hier nicht vollständig angeführt werden. Als gängige Beispiele zählen u.a. Straßenbauleistungen, Gebäudeinstandhaltungsleistungen, Leistungen der verwaltungseigenen EDV- und Telekommunikationsdienstleistungen, Gebäudereinigung, Hausdruckereien, Kantinen und Werkstätten. Aber auch einige Personal-, Finanz- sowie Planungs- und Beratungsleistungen der Verwaltungen gelten schon seit Langem grundsätzlich als marktgängig (z.B. Lohnabrechnung, Inkasso, Rechtsberatung) bzw. werden bereits vielerorts auf dem Markt von Privatanbietern bezogen (insbesondere Planungsleistungen z.B. im Städte-, Hoch- und Tiefbau).

Die Begründung von Public-Private-Partnerships (PPP) hat Veränderungen der Rechtsform und der Bezugsformen öffentlicher Leistungserstellung zur Folge. Mit einer PPP wird der Weg der Privatisierung eingeschlagen und damit der Weg der Eigenproduktion verlassen. So ist denkbar, dass eine Kommune ihren IT-Bereich in eine Eigengesellschaft ausgründet (formelle Privatisierung) und wenige Jahre später Unternehmensanteile an ein privates Unternehmen verkauft (partielle materielle Privatisierung). Wesentlich für eine PPP ist jedoch nicht nur der ggf. mit der PPP-Gründung einhergehende Rechtsformwandel. Durch den Begriff ?Privatisierung? wird nicht deutlich, dass diese Beispielkommune ihre IT-Leistungen weiterhin von diesem PPP-Unternehmen bezieht. Erst der Begriff des ?Outsourcing? (outside resource using) sagt aus, dass eine Leistung zwar ausgelagert wurde, dennoch seitens der Kommune weiterhin Bedarf an dieser IT-Leistung besteht. Damit beschreibt ?Outsourcing? keine Rechtsform, sondern gibt Hinweise auf die Bezugsform, weil die notwendige Ressource (hier IT-Leistungen) nach der Ausgliederung zwangsläufig durch die öffentliche Hand extern über die öffentlichen Vergabeverfahren (?Contracting-Out?) bezogen werden muss. Mit der Begründung einer Public-Private-Partnership (PPP) ändern sich folglich nicht nur ggf. die Rechtsform der öffentlichen Leistungserstellung, sondern auch deren Bezugsform durch die öffentliche Hand.

Darüber hinaus ist mit der Diskussion um PPPs ein weiterer Optimierungsaspekt angesprochen: Kooperationsvorteile. Damit wird die Diskussion um die Optimierung öffentlicher und insbesondere kommunaler Inhouse-Leistungen im Zuge von Privatisierung und Marktvergleichen (Wettbewerb) um den Ansatzpunkt der ?Kooperationgewinne? erweitert.

PPPs könnten möglicherweise die Vorteile der Rechtsform, der Bezugsform und der Kooperationsform miteinander vereinen. So spricht die privatwirtschaftliche Rechtsform für eine Optimierung der hierarchischbürokratischen Koordinationsmuster der öffentlichen Verwaltung, während der Leistungsbezug und die Marktorientierung über das öffentliche Vergabeverfahren erfolgt, was eine Leistungsoptimierung aufgrund von Marktpreisvergleichen bedeuten kann. Inwieweit die Vergabevorschriften durch Wettbewerb Leistung optimieren mit dem PPP-Ansatz in Einklang gebracht werden können, wird im weiteren Verlauf noch zu diskutieren sein. Schließlich ist im Kooperationsaspekt ein weiterer Optimierungsansatz zu sehen, der die Vorteile der vertrauensvollen Zusammenarbeit Wert schöpfen will. Fraglich ist allerdings, ob die Vorzüge des Marktvergleichs in einem PPP-Modell tatsächlich aufrechterhalten bleiben können. Schließlich ist es für einen privaten Investor nur dann interessant in ein kommunales Unternehmen zu investieren, wenn er zur Vermeidung von irreversiblen Investitionen (?sunk costs?) eine langfristige Leistungsbeziehung mit der Kommune und damit die Amortisation seiner Investition gesichert sieht. Der Wunsch nach einer langfristigen Leistungsbeziehung mit der Kommune kommt jedoch der Forderung nach Effizienzgewinnen durch Wettbewerbsdruck nicht entgegen, denn Effizienzgewinne werden durch Wettbewerbsdruck (kompetitive Effekte) angereizt. Schließlich wird auch bei PPPs das Problem gesehen, dass der Rechtsrahmen, in den kommunale PPPs eingebunden werden müssen, sehr stark auf die Kommunen ausgerichtet ist und dadurch privatwirtschaftliches Handeln erschwert wird. So weist Budäus (2006, 8) darauf hin, dass ?trotz der von der Praxis immer wieder behaupteten enormen Potenziale (von PPP) doch eher ein ernüchterndes Bild? gezeichnet werden muss, denn ?praktische Problemprojekte scheinen den Erfolgsprojekten zahlenmäßig weit überlegen?. Welche Effizienzvorteile können PPPs also bieten? Dies ist die entscheidende Frage, die sich als roter Faden durch diesen Beitrag ziehen wird.